| 2006-6-27 15:16:36 来源：旅游调研 作者：国家旅游局政策法规司 |
二、对旅行社企业改制进行政策引导是旅行社企业发展的普遍需求
在我国"入世"前后，随着内资私营资本的逐步渗透以及外资的逐步进入，我国旅行社企业的内部经营模式和管理模式，正潜移默化地发生变革。对旅行社企业总体的发展模式来说，由于有传统模式、私营模式和外资模式的碰撞，将有一个逐步试探、融合、改变、成形的新发展过程。这种市场自发产生的变化，对我国旅行社的逐步成熟是件好事。但是由于现在我国旅行社企业面临源自WTO的较大压力，国家提供的市场保护"缓冲期"又很短，许多旅行社企业，包括一些较大企业，在市场碰撞过程中有可能因无所适从而失去发展机遇。
实际上，从旅行社企业的内部发展需求上说，是迫切需要国家出台企业改制的相关指导政策的。这种迫切需求主要来自以下几个方面：一是旅行社企业生存的需要。恰如前面提到的，由于历史原因，许多旅行社在改制过程中，对采用何种改制模式、改成何种企业机制以及如何利用好市场保护期调整自己，并最终能够在逐步而来的国际竞争中生存下来，还都不甚了了，需要政府提出一定的引导性方案。二是旅行社企业需要政策信心。如前所述，如果对旅行社改制问题缺乏关注和明确的政策引导，可能因此引发的行政权威性的损失，会降低旅行社企业的政策信心。反之，积极引导下的改制和市场重组，则会增强旅行社企业的政策信心。三是旅行社企业的长远发展，也需要政策的指导。在生存的基础上，一些基础较好的旅行社，还需要有好的发展思路以实现发展目标，但他们对国际、国内形势的分析、了解和判断，毕竟不如政府宏观和全面，因此他们不但需要政府的政策引导，还需要通过政府引导过程中发布的各种信息，来确定自身长远发展方向，并结合自身实际逐步实现发展目标。
三、对旅行社企业改制进行政策引导是旅行社行业国有资产保值、增值的重要措施
由于我国旅行社企业历史上都是国有独资，对其他资本并不开放。因此，在旅行社的改制过程中，一些新的多元的投资主体进入，必然涉及到国有资产的转化问题，具体会涉及到对国有投资的评估、股本的确定、新投资主体间股份比例的划分等多项内容。在这里面，容易发生两方面的问题：第一，是在对原有国有资产的评估和股份划分过程中，容易发生对国有投资额度评估过低，造成国有资产的流失或人为减值。当然，在转制过程中，国家资产评估机构会全面参与并最终作出决定，但是实践中常常发现，在国家总体监管机制不健全、主管单位急于甩掉包袱、拟经营者想取得现成的经营权以外更多的利益，以及旅行社行业本身固定资产较少等综合原因作用下，"国有转私有"或"国有贬值"的现象极易发生。第二，是容易产生"国私不分"的现象，有碍国有企业资产增值。在一些发达省份的旅行社企业转制过程中，常常发生这样的现象：由于缺乏总体上的政策约束，原国有投资的旅行社企业经营人员中的部分佼佼者，在企业转制过程中自己收购了某些较小的旅行社而成为私营旅行社的老板，同时仍然兼任某些尚未转制的较大旅行社企业的总经理（或在转制后仍然国有股占大头的旅行社企业中占有第二大股份并兼任总经理）。这种情况下，这些经理人员通常对国有旅行社的责任一般仅限于完成"指标利润"，其余的市场份额则大多会自然地转入自己的私营旅行社来运作，其目标是通过逐步借用现在的大旅行社的市场资源，渐渐把自己的小旅行社逐步"吃饱"做大，逐渐实现赶超大旅行社，并最终实现对国有大旅行社的"反购并"。这种模式现在已经并不少见，其经营者的所有经营行为都是"市场行为"，似无可厚非，但这种"公私兼顾"的市场状态实际上对国有资本的增值非常不利。
从上述转制中出现的两个问题我们可以看到，在旅行社改制过程中，国有资本的保值、增值任务较重，国有资本是保持现有水平，还是逐步退出，需要从上至下有一种明确的态度，同时基于这种态度再明确一些原则，非常必要。
四、对旅行社企业改制进行政策引导是我国旅游业进一步发展的必要举措
从有利于我国旅游业实现跨世纪发展远景目标（维持现在发展速度，到2020年实现第一大目的地国、第四大客源地国，或以更快速度取得更好成绩）来说，政府对微观上的各子行业发展、企业改造、市场模式等方面的引导都至关重要。对旅行社企业改制问题进行指导尤其牵涉重大，其对规范旅游市场的游戏规则、建立旅行社的市场信用、促进旅游企业集团化、实施旅游企业"走出去"的战略都具有重要意义。
首先是对市场规则和市场信用具有重要促进作用。现在，许多旅行社在市场中出现的不守规则操作和无信用行为，追根溯源，实际上都和旅行社投资主体单一的情况有关，如果通过旅行社改制能够理顺其产权关系，则许多违规行为和失信行为将会自动消除。以往的旅行社市场投资方式以及旅行社管理方式，导致两种后果，一是发生国有企业"所有者缺位"造成的经营者不对投资负责，使旅行社经营者有违规或失信的"主观可能"，二是因政府部门监控能力导致的市场违规退出机制软弱，使旅行社及其经营者没有违规或失信的机会成本。在旅行社企业改制过程中，无疑都会涉及到产权问题，有人提出，旅行社"私有化"的模式是一种好趋势，有"百利而无一害"，实际上，这也是一种矫枉过正的片面看法，因为无论"国有"、"私有"抑或"内资"、"外资"都不是关键，根本的原则只有一条，就是要真正使旅行社企业的经营者对投资人负责，使旅行社企业能够真正面对市场。
其次是有利于旅游企业集团化和国际化发展。现在，旅游企业的集团化进程中出现了多种模式，既有政府提合形成的"旅游航母"，也有市场撮合形成的"旅游舰队"，既有资产无偿划拨、也有逐步参股、特许经营，既有以资产为纽带的集团化，也有在紧密伙伴关系下形成的松散型集团，这些模式，孰优孰劣，应当加以研究，总结其中好的方面加以推广。再者，旅行社企业在旅游企业集团中应占怎样的地位、起到怎样的作用，也应有所研究，使我国旅行社企业在旅游企业集团化的进程中方向明确，速度加快，并不走弯路。同时，旅行社企业集团化的进程必然会涉及到国际化的目标。尤其是在加入WTO后，旅游企业在国内壮大的同时，能否"走出去"到国外发展，才是显示企业最终竞争力的表现。扩而大之，这也是关系我国旅游业长远发展目标的关键性因素。（作者单位：国家旅游局政策法规司） |
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